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Consulta previa. El reto de la implementación

Consulta previa. El reto de la implementación

bll-articulo03-29-08-2011

 Por Fernando Romero

El 23 de agosto de 2011 se aprobó en el Congreso la ley de Consulta Previa. Ahora sólo falta que el Presidente la promulgue, cosa que se da por descontada.

Hace un poco más de dos años atrás era impensable que esto fura posible. Eran muy pocos quienes propugnaban su aprobación y algunos, si bien simpatizábamos con la propuesta, pensábamos que no existían las condiciones políticas para que esta medida obtuviera el respaldo necesario.

El cambio en el escenario se produce con el inicio de las protestas amazónicas en contra de los decretos del perro del hortelano, que tuvieron la virtud de visibilizar a los pueblos indígenas amazónicos, que fueran conocidos sus estilos de vida y las razones por las que defendían sus territorios y el medio ambiente.

Esta presencia indígena y la soberbia gubernamental produjeron además que importantes sectores urbanos simpatizaran y respaldaran las demandas indígenas: las condiciones estaban dadas.

1. La aprobación de la ley sobre Consulta Previa representa un hecho político de suma importancia.

Por un lado por la manera como ha sido aprobada. Todas las bancadas parlamentarias han votado a favor de la aprobación.  Situación que era improbable un año atrás.  Este cambio   tiene que ver con el hecho que esta demanda de los pueblos indígenas ha conseguido el respaldo mayoritario de la opinión pública;  que Gana Perú ganó las elecciones y  que ha tenido la voluntad política de cumplir con una de sus principales ofertas electorales.

Por otro por que supone el reconocimiento de la legitimidad de la protesta indígena amazónica en contra de la política del perro del hortelano y  por que con esta norma se  le otorga  a las organizaciones indígenas  atribuciones que nunca antes les fueron reconocidas.

La aprobación de la norma debe  producir que la situación de conflictividad social tienda a disminuir,  en particular para el caso de  futuras iniciativas del Estado y  especialmente las que tengan que ver con la promoción de la inversión en grandes proyectos. Pienso que las propias empresas interesadas en promover estos proyectos tendrán que rediseñar su estrategia de relación y cooperación con las comunidades involucradas, para  de ese modo alentar a  que los pueblos indígenas brinden el consentimiento (1)

Podemos decir que  la norma aprobada es más avanzada que la que fue aprobada en el Congreso anterior: Define al  Viceministerio de Interculturalidad como el organismo encargado de la promoción y monitoreo de la aplicación de la norma y de la definición sobre la definición de cuáles son los  grupos a los que se les debe consultar (2);  deroga el  Decreto Supremo  023-11.MINEM, que reglamentó la consulta en el sector minero;  agrega como condición para las decisiones del Estado no sólo el respeto a los derechos colectivos, sino también de los derechos individuales de los indígenas.

2. Sin duda  van a existir sectores minoritarios, pero muy activos

Que van a  pretender que toda decisión estatal sea consultada, o que ningún proyecto extractivo obtenga consentimiento, tratando de aprovechar la desconfianza existente entre la población frente al Estado y la actividad extractiva.

Ante esta situación el reto que enfrenta  en particular el Ejecutivo es el de retomar la iniciativa política en el vínculo con la población, demostrar el beneficio de determinadas inversiones, readecuar sus proyectos para que no afecten derechos,  no aprobar aquellos que producirán impactos muy serios y compensar adecuadamente a las poblaciones que van a ser afectadas.        
El otro problema a enfrentar será  el que se cuestionen  concesiones o inversiones aprobadas antes de la promulgación de la norma. En mi opinión, ante esta situación el Ejecutivo deberá analizar caso por caso para así identificar si se han cumplido con los procedimientos establecidos por la ley y si la información brindada por las empresas es veraz.

3. La discusión a partir de ahora se va a centrar en:

a) La definición de quiénes  son pueblos indígenas. ¿Los pueblos amazónicos son los únicos que pueden definirse como originarios/indígenas? ¿Las poblaciones andinas son indígenas? Al respecto el Convenio 169 es bastante claro (3)

Sin embargo preveo que no será sencillo este proceso;  a la vez  la propia discusión llevará a que muchos grupos que no se han planteado la pregunta respecto a si son indígenas o no,  reivindicarán en el futuro esta condición. En este proceso el Viceministerio de interculturalidad tendrá un importante papel.

b) La representatividad de las organizaciones indígenas.  ¿AIDESEP o CONAP representan nacionalmente a los pueblos indígenas amazónicos?  Desde mi punto de vista sí,  además han sido ellas las que han promovido la aprobación de esta norma, y especialmente la primera ha demostrado su capacidad de convocatoria en el marco de la protesta contra los decretos del perro del hortelano.

Sin embargo, esto es probable que sea cuestionado por algunos sectores y posiblemente habrá intentos de promover organizaciones alternativas.  Este nuevo escenario obligará a las organizaciones existentes a promover su fortalecimiento  y  superar los actuales problemas de comunicación entre dirigencias y bases.

El problema en el área andina es más serio en la medida que no existen organizaciones  representativas de escala nacional. La CCP, CONACAMI o la CNA son organizaciones con cierto nivel de representatividad pero están debilitadas.  Esto no significa desconocer el importante papel que han cumplido para conseguir la aprobación de esta norma.

Es probable que se ponga  a la orden del día  la articulación/unificación de organizaciones amazónicas y andinas.

c) Los temas  que deben ser consultados.  Este asunto es clave para no paralizar el  funcionamiento del Estado.  En mi opinión para su  definición debe tenerse en cuenta las razones de los principales conflictos que se han producido en el país para establecer cuál es el alcance de la consulta.

El Convenio 169 es muy claro respecto a la obligatoriedad de la Consulta cuando las decisiones del Estado tienen impacto directo en los medios de vida de los Pueblos Indígenas.

A la vez es necesario recordar que la norma aprobada establece que los propios PPII pueden demandar  ser consultados si es que consideran que  sus derechos van a ser afectados.

4. Los siguientes pasos (luego de ser promulgada):

a) Se debe proceder a la elaboración del reglamento de la ley. Sin embargo entiendo que esto debe ser hecho por cada uno de los organismos públicos, tal como lo hizo el MINEM (4)  . Es decir, lo deben elaborar gobiernos locales, regionales, ministerios, poder judicial,  etc.

Este proceso debe ser orientado y monitoreado por el Viceministerio de Interculturalidad, y supervisado por la Defensoría del Pueblo.

b) Ambos organismos deberán además realizar una intensa campaña de información al interior del Estado, del sector privado  y de las poblaciones indígenas de tal modo que se  tenga la suficiente claridad respecto a los alcances y límites de  este derecho.

c) En el caso del Estado se va a requerir además poner atención especial al   fortalecimiento de  la capacidad de comunicación y negociación, especialmente de los funcionarios encargados de la relación con los PPII.
Se ha dado un paso importante, que servirá en el cambio de la relación entre el Estado sin embargo recién es el inicio de un proceso complejo.

Notas:

1. Si bien la Consulta no involucra al sector privado, el Estado puede incorporar  en sus argumentos de dialogo con los PPII los beneficios que la empresa ofrece.

2. Ya no el INDEPA que ha sido un organismo muy manoseado y debilitado.

3. La ley aprobada en el artículo 7 señala “…las comunidades campesinas o andinas….pueden ser  identificados también como pueblos indígenas u originarios, conforme a los criterios señalados en el presente artículo”.

4. El MINEM elaboró su reglamento, que ha sido derogado ayer, pero sin ajustarse al Convenio 169.

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